Par Jérémie St-Pierre, étudiant au baccalauréat en droit (ULaval)
Un comité sur le futur constitutionnel du Québec, c’est du bonbon pour les juristes passionnés de droit constitutionnel! Alors que sont arrivé la chaleur de l’été, l’encre commence à sécher sur le rapport Ambition. Affirmation. Action. Ce document est le fruit d’un travail sérieux du comité consultatif sur les enjeux constitutionnels, auquel ont contribué plusieurs anciens membres du CÉDAC. Il faut maintenant en réfléchir le contenu et tâcher d’en dessiner les étapes futures. C’est le but de ce billet de blogue. Cette réflexion se déclinera en trois parties: premièrement, une analyse du rapport en soi, deuxièmement, une analyse de la situation dans le reste du Canada, où le consensus constitutionnel est de moins en moins solide, et troisièmement, une discussion sur sa proposition phare, l’adoption d’une constitution du Québec. Je vais tâcher de tracer une ligne qui puisse nous guider dans notre futur constitutionnel.
Premièrement, l’idée que le Québec se sent limité, à l’étroit, dans la fédération canadienne est loin d’être une idée nouvelle. Dès 1837 avec les patriotes, puis en 1867, et a fortiori depuis 1982, le Québec a souvent adopté une posture autonomiste vis-à-vis le gouvernement fédéral. J’irais jusqu’à dire que la recherche d’autonomie du Québec est l’un des marqueurs principaux derrière l’édifice constitutionnel canadien. Évidemment, au fil des époques, les enjeux changent. Selon le sujet chaud du moment, la pomme de discorde prendra une forme différente.
Commandé en milieu d’année 2024, le rapport Proulx-Rousseau a un objectif bien défini: trouver tous les moyens possibles pour accroître et faire respecter l’autonomie du Québec au sein de la fédération canadienne1. Cette autonomie subit ces temps-ci deux menaces majeures et distinctes. D’une part, les ingérences répétées du fédéral dans les champs de compétence des provinces. Faut-il rappeler que Justin Trudeau affirmait l’an passé que « Les citoyens s’en foutent de quel ordre de gouvernement est responsable de quoi ». Ça, c’est dans les dents des vieux profs de droit constitutionnels. D’autre part, l’interprétation évolutive et uniformisante des droits et libertés de la personne inscrite dans la jurisprudence relative à la Charte canadienne attaque la possibilité de différenciation entre les provinces. Cette dernière menace pourrait prendre une ampleur nouvelle si jamais la Cour suprême revisitait substantiellement Ford c. Québec lorsqu’elle se penchera sur la Loi sur la laïcité de l’État (loi 21). Ce n’est pas fait, mais reste que l’interprétation uniformisante des chartes est une des menaces à l’autonomie du Québec. C’est dans l’esprit de contrer ce double péril que ce rapport a été écrit.
Les auteurs du rapport proposent une posture, résolument affirmée et active. Il ne faut pas seulement parler, il faut agir. Et en ce sens, le rapport regorge de propositions nouvelles et intéressantes afin d’étendre la sphère d’autonomie du Québec. Dans cette perspective affirmationniste, le rapport dégage une cohérence qu’on doit accorder aux auteurs. Évidemment, l’idée qui a fait le plus réagir est celle de proposer une constitution du Québec. J’évacue cette proposition, la troisième partie de ce billet y sera entièrement consacrée. D’autres propositions moins « tape à l’œil » méritent notre attention.
Impliquer les parlementaires dans le débat constitutionnel
La plus significative de ces propositions est l’adoption d’une loi-cadre sur la défense et l’accroissement de la liberté constitutionnelle du Québec2. C’est une idée brillante qui offre une réponse aux ingérences fédérales. Car il faut bien observer le déséquilibre fiscal qui fait en sorte qu’Ottawa gère trop d’argent par rapport à ses responsabilités constitutionnelles rend très difficile la négociation d’égal à égal entre le fédéral et les provinces sur cette question. Les provinces sont condamnées à s’entendre. En pratique, il est impossible d’expliquer à la population qu’il n’y aura pas d’assurance médicament pour vous parce que le paragraphe 92 (7) de la Loi constitutionnelle de 1867 réserve la santé aux provinces et que ces dernières refusent l’investissement offert par le fédéral. L’adoption d’un texte législatif préventif, général et cohérent qui organise et systématise la réponse du gouvernement du Québec et de son administration aux ingérences fédérales est un bon début pour réduire les intrusions/ingérences du fédéral. Lorsque les rapports de pouvoir sont déséquilibrés, une norme générale peut contribuer à limiter les abus de pouvoir par la partie favorisée. De la même manière que le droit du travail limite le pouvoir des employeurs.
Deuxièmement, la mise sur pied d’une commission parlementaire permanente sur les enjeux constitutionnels me semble aussi une bonne idée3. Encore une fois, il est question de systématiser la posture autonomiste de l’Assemblée nationale. En particulier, son rôle d’analyse des menaces fédérales à l’autonomie du Québec est un ajout significatif qui permet d’avoir en permanence un organe compétent et outillé pour faire face à ces risques. Tous les partis seront aussi sensibilisés aux enjeux constitutionnels dans un cadre moins partisan que les séances plénières de l’Assemblée nationale. Ces deux recommandations visent à lutter contre la tendance d’Ottawa à venir jouer dans les plates-bandes du Québec. Il ne faut cependant pas s’attendre à des miracles ici. La disproportion de revenu qui se dirige chaque année dans les coffres du fédéral, le fameux pouvoir de dépenser, demeurera toujours une menace à l’autonomie des provinces. Dans la perspective, où mettre fin à ce déséquilibre demanderait une grande ronde constitutionnelle, on peut cependant saluer ces deux mesures plus simples et plus modestes qui peuvent être mises en place immédiatement.
Troisièmement l’établissement d’un Conseil constitutionnel non-judiciaire me semble une excellente idée. Je dois tout de suite admettre mon conflit d’intérêts: tout juriste intéressé par le droit constitutionnel verra un avantage à la création d’une structure parlementaire où devront travailler des juristes spécialistes du droit constitutionnel! Néanmoins, cette idée a un grand potentiel. En attendant que le Québec puisse nommer des juges aux cours supérieures et d’appel, l’établissement d’un organe quasi-judiciaire qui interpréterait la charte québécoise et le droit public québécois avec davantage de singularité pourrait se révéler un outil de taille dans le dialogue avec les juges. D’ailleurs, pourquoi ne pas nommer sur ce conseil d’anciens juges de la Cour d’appel du Québec, voire de la Cour suprême? Qui sait si les Marie Deschamps, Louise Arbour ou Clément Gascon de ce monde ne seraient pas intéressés à reprendre du service sur ce Conseil? Au-delà de ce rôle d'interprétation du droit, comme c’est précisé dans le rapport, ce Conseil constitutionnel pourrait fournir une analyse non-partisane des enjeux, un peu comme le fait le Directeur parlementaire du budget à Ottawa.
Les limites du cadre constitutionnel canadien
Après tous ces bons mots, il faut tout de même noter certaines limites. Si l’objectif du rapport est de favoriser l’autonomie du Québec au sein du Canada, alors cette autonomie demeure forcément bornée par les règles du fédéralisme canadien. Cette limite est majeure, il me semble que les deux points centraux qui poussent à la centralisation de la fédération canadienne, ne sont pas directement atteints. Depuis 1982, l’effet uniformisant de la Charte et le pouvoir de dépenser du fédéral sont demeurés bien vifs, malgré les variations entre fédéralisme renouvelé et troisième voie autonomiste. La fin de non-recevoir du gouvernement Carney à la demande du ministre de la Justice du Québec concernant la nomination des juges illustre une certaine inflexibilité du gouvernement fédéral, ce qui n’est pas sans rappeler d’ailleurs le refus adressé à l’Alberta concernant la taxe sur le carbone, j’y reviendrai. La citation de Machiavel qui lance ce texte est une impérissable de la science politique, et elle s’applique très bien en l’espèce. Vouloir modifier le fédéralisme canadien, c’est s’atteler à une tâche qui a déjà coulé de nombreux gouvernements. Dans cet esprit, vouloir faire moins, mais faire tout de même, c’est souvent une meilleure idée que de vouloir tout faire, et finir par rien faire. Ne sous-estimons pas la difficulté qu’il y a à redéfinir une relation marquée par 150 ans de tiraillements continuels.
Le ciel constitutionnel n’est donc pas tombé sur la tête d’Ottawa à la suite du dépôt de ce rapport. Tout de même, souhaitons que le gouvernement Legault s’en saisisse, c’est la meilleure manière d’évaluer véritablement la capacité du Québec à affirmer son autonomie. Il se peut bien que le brillant rapport des vaillants juristes autonomistes du Québec s’inscrira dans la longue tradition des moments où le Québec s’est bien battu, pour finir en retraite générale, mais ne désespérons pas, on peut toujours être surpris! En attendant, il y a des batailles qui méritent d’être menées. N’oublions pas que la constitution canadienne, c’est aussi la nôtre, nous avons le devoir de nous en occuper aussi.
RÉFÉRENCES
1- Comité consultatif sur les enjeux constitutionnels du Québec au sein de la fédération canadienne (2024). Ambition. Affirmation. Action. Rapport du comité consultatif sur les enjeux constitutionnels du Québec au sein de la fédération canadienne. P. 4.
2- Comité consultatif sur les enjeux constitutionnels du Québec au sein de la fédération canadienne (2024). Ambition. Affirmation. Action. Rapport du comité consultatif sur les enjeux constitutionnels du Québec au sein de la fédération canadienne. P. 48.
3- Ibid. P. 53.
